Modernización: Factor del Desarrollo

La idea de Modernización del Estado se enmarca en la dinámica de los procesos acelerados de cambio, que afectan hoy a la humanidad, en todas sus dimensiones.
Haciendo uso del conjunto de transformaciones y desarrollos técnicos, científicos y sociales de nuestros días, las entidades del sector público se actualizan e incorporan nuevas maneras corporativas de ser: formas de organización, tecnologías físicas, metodologías sociales y comportamientos institucionales. Todo ello les permite alcanzar sus objetivos y proyectar nuevas metas, de un modo más efectivo y eficiente.
¿Hacia dónde se encaminan esos objetivos y metas?
Hacia la consolidación de un Estado democrático y participativo, donde los ciudadanos ejerzan en plenitud sus derechos y participen en la gestión pública. Hacia la transparencia de actividad estatal como base de la prevención de la corrupción del sector público. Hacia la descentralización y la fluida articulación de de los niveles centrales, regionales y locales. Hacia la expansión de los beneficios del desarrollo promoviendo un Estado solidario y la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. Hacia la cimentación de un Estado fuerte y asertivo, capaz de hacerse cargo de las exigencias del presente y del futuro en función de los requerimientos necesarios. Hacia un Estado eficiente y eficaz en el diseño de su institucionalidad y en el mejoramiento del sector público, con énfasis especial en la incorporación de nuevas tecnologías. Hacia la afirmación de un estado normativo y subsidiario, avanzando en su capacidad preceptiva, reguladora y fiscalizadora[a].
Estas metas requieren cambios sólidos y sustentables, que contemplen también una relación previsora y pro-activa en materia de desarrollo económico, de suministro de seguridad y de incorporación de la ciudadanía en plena participación. Todo a través de un especial énfasis en la optimización de las posibilidades que ofrece la revolución tecnológica en cuanto a información y comunicaciones.
En América Latina, la modernización del Estado, a través de un marco de reformas administrativas e institucionales, está incluida transversalmente en todos los planes de gobierno. Las organizaciones supranacionales ponen un énfasis especial en este punto. En cada una de sus periódicas conferencias iberoamericanas de Ministros de Administración Pública y Reforma de Estado, el CLAD[b] , por ejemplo, ha confirmado la importancia del intercambio y fomento entre los países de la región, en lo relativo a materias relacionadas con la reforma del Estado, el fortalecimiento de las instituciones públicas y la modernización de los mecanismos de gestión.

Modernización a la Chilensis

En Chile, lo que conocemos como procesos de modernización, tienen una larga data. Sin embargo, la mayoría de las líneas que se desarrollan y se difunden hoy, se inauguran con el retorno de la democracia.
A fines de los años 20, comienza en Chile lo que podríamos llamar ‘los primeros fulgores’ de la modernización del Estado. Bajo el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo se crean muchas de las actuales instituciones públicas que han contribuido a optimizar la gestión estatal, como la Tesorería General de la República y el Cuerpo de Carabineros, entre otras. Pero no es sino hasta los 50’, cuando empieza un consciente avance hacia el desarrollo del Estado como promotor de la modernización.
A la par con el resto del mundo, la teoría del desarrollo de la modernización, aparece en Chile como una necesidad importada de los planes de post guerras mundiales. En ese entonces, Estados Unidos, se involucra con la reconstrucción de la devastada Europa y se convierte en el líder del mundo, tras la implementación del Plan Marshall. Además, expande su apoyo político y financiero (dentro de la política interna de “Contención y Prioridades”, diseñada por Georges Kennan) a algunas economías emergentes como Taiwán, Corea del Sur y Japón[c]. La integración de América Latina no es prioridad en ese momento, y Chile -al igual que el resto de las naciones soberanas de la zona- intenta interpretar los designios internacionales para aprovechar lo mejor posible las contingencias, en busca de un modelo de desarrollo pertinente y propicio, principalmente, para la promoción de su economía.
En esos días, el principal, y prácticamente único, socio de los gobiernos chilenos en los temas públicos de desarrollo, es la Universidad de Chile. Cuando se crea la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas, en 1954, ella se hace cargo de pensar las reformas necesarias para el desarrollo. Al comienzo recibe la asesoría de misiones extranjeras (como la Misión Kemerer y la Misión Klein Sacks), y pronto emprende la tarea de crear el aparato necesario, al interior del Estado, para auto generar sus propias políticas de modernización, reforma y desarrollo. Se crea la ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional), la OCOM (Oficina de Organización y Métodos) y la ENA (Escuela Nacional de Capacitación), todas a la base de la construcción del Estado administrador y planificador[d].
Desde entonces, los procesos de modernización y reforma han seguido un camino de desarrollo y reinvención continua. Incluso en los períodos de anarquía, golpes de Estado y gobiernos de corta duración. Su asociación directa con la Academia mantuvo esta prioridad como una línea permanente, y a veces paralela, al acontecer político nacional.
Hoy el tema tiene sede en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, dependiente del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Su acción y reflexión se nutre de la asociación con universidades, institutos y organizaciones nacionales e internacionales, tanto de la esfera pública, como de la privada.
Su destino exprofeso es “ampliar los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos y avanzar hacia una nueva época en un mundo en plena transformación”[e] y sus principales énfasis están dados en las reformas a la educación, la salud y la justicia.
Para la consecución de sus metas, hoy ha desplegado tres ejes de acción, que marcan el camino a seguir para avanzar en la consecución de las metas. Son la Agenda de Modernización del Estado, la Agenda de Transparencia y la Agenda de Promoción del Crecimiento, también conocida como Agenda Pro Crecimiento. En consecuencia a las metas y a las agendas, las áreas de trabajo de la gestión pública se enfocan al gobierno electrónico, la modernización, la participación, el procedimiento administrativo, la regionalización y la transparencia.

Desarrollo y Modernización: una Relación en Proceso

Los profundos cambios al interior de los aparatos estatales, unidos a la tendencia expansiva de la Globalización, se producen cada vez con mayor aceleración y progreso; de manera tal que se constituyen en una especie de transformación continua, alimentada preferentemente por los actores de la sociedad desarrollada. Estos actores, altamente especializados y extremadamente evolucionados en términos técnicos, expanden e implementan sus conocimientos hacia otras sociedades menos desarrolladas, en lo que Cabrera y Benzo[1] llaman proceso de adopción.
Siguiendo esta línea de argumentación, las posiciones críticas afirman que muchas de las tendencias “adoptadas” en las reformas y en los procedimientos de modernización del Estado de los países en vías de desarrollo, se han recogido de elaboraciones exógenas a las circunstancias de desarrollo y evolución de nuestras sociedades tercermundistas en particular.
Esto habría llevado al hecho (bastante irrefutable en las cifras) de que muchos de los países latinoamericanos y especialmente los más pobres, a pesar de haber invertido importantes recursos en la implementación de reformas modernizadoras, no hayan tenido resultados que puedan traducirse en una mejora sustancial y sustentable de la calidad de vida de sus habitantes, y por el contrario, las reformas se constituirían en un factor más del acrecentamiento de las desigualdades.

“…debemos preparar previamente un diseño de país ordenado, lógico, previsible y contar con un nivel dirigencial acorde a la circunstancia, donde las reglas de juego sean claras y parejas, estableciendo políticas sencillas, apropiadas y adecuadas a una realidad que es dinámica… Por lo tanto, cuando decimos apropiadas, adecuadas y sencillas queremos significar que se adapten rápidamente a los cambios que se producen en forma permanente y a su vez no desnaturalicen los conceptos del modelo de país pretendido”[2].

Seguramente los que experimentamos la modernización y las reformas del Estado como procesos principalmente técnicos, éticamente inocuos, instrumentales y sin tendencia ideológica, no veremos en esta mirada crítica más que un pequeño defecto del modelo, un detalle. Pero quizás valga la pena detenernos un par de páginas en estas ideas y escuchar un poco más del discurso crítico al proceso modernizador que está en curso.
Bernardo Kliksberg, afamado catedrático y asesor de organismos internacionales como ONU, OIT, OEA y UNESCO, ex director del Proyecto de la Naciones Unidas para América Latina de Modernización del Estado y Gerencia Social; coordinador del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES-BID) y actualmente coordinador de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo, apunta en uno de sus libros:

“Es necesario discutir antes que nada, cuál es la función que se desea para el Estado en los países en vías de desarrollo… Las reformas y modernizaciones técnicas, absolutamente necesarias, no pueden ser elegidas de forma abstracta o a partir de la oferta de tecnologías del mercado. Deben existir criterios de elección dirigidos por la idea central de que, dada una función determinada para ser cumplida por el Estado, habría un tipo de tecnología más apropiada para posibilitar que ella cumpla, con la mayor eficiencia posible, esa función. La discusión tecnocrática pura y simple sobre la reforma del Estado para el desarrollo social, debería ser superada por un debate más amplio que, partiendo de las nuevas posiciones con respecto a los modelos de desarrollo, extraiga conclusiones sobre cuáles serían los papeles de Estado deseable…”[3].

Cuando Kliksberg habla de las nuevas posiciones con respecto a los modelos de desarrollo, se refiere naturalmente al creciente consenso latinoamericano y mundial que entiende el crecimiento económico como un factor del desarrollo y ya no como su norte y su centro.
Los “Sures” hemos entendido a palos, que el modelo neoliberal a ultranza implementado sin discernimiento ni concurso en América Latina durante el período político Reagan-Thatcher, sustentado en las elaboraciones teórico filosóficas Friedman-Hayek y difundido por la Universidad de Chicago, no ha sido sinónimo de verdadero desarrollo ni ha mejorado los indicadores del circuito de la economía de la zona. Los recursos siguen siendo insuficientes, las necesidades se han expandido a causa de la promoción del consumo y la distribución es la más desigual del planeta.
Efectivamente, tenemos la mayor brecha social del mundo; en nuestra Latinoamérica, el 5% más rico recibe el 25% del ingreso nacional, mientras que el 30% más pobre obtiene el 7,5%. En otra dimensión de la estadística, el 10% más rico tiene un ingreso 84 veces mayor que el 10% más pobre[4].
Pero, ¿qué tiene que ver esto con las políticas de modernización del Estado?
Lo cierto es que la inequidad no sólo es un asunto de desigual distribución de ingresos. Tiene que ver también con la propiedad de los activos productivos, la obtención de créditos y la posibilidad de participar en el esquema financiero. Además está estrechamente vinculada con el acceso a la salud, las posibilidades de educación real y en la actualidad, muy crecientemente, con la incorporación al mundo de la informática.

Flor de Educación (por jemplo)

El analfabetismo digital, que excluye automáticamente de las posibilidades de participar del ámbito de la información y de las comunicaciones globalizadas, esta creciendo, a pesar de las muy promocionadas estrategias para universalizarlo. En esto, las cifras de Chile no son parámetro para la zona; mientras en nuestro país casi el 25% de la población tiene acceso a Internet, en el resto de América latina ese porcentaje no alcanza el 5%[5].
En relación a la educación, a pesar de las reformas -y ahora si nos sirve una cifra nacional- los resultados del Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias (TIMSS), hablan por si solos: apenas un 15% de los estudiantes chilenos se encuentran en niveles intermedios y superiores en matemática; el promedio internacional es del 50%. Es claro que el problema de la calidad de la educación, persiste de una manera profunda y arraigada.
En octubre de este año, el presidente Ricardo Lagos, en la jornada inaugural del décimo Congreso sobre Reforma y Modernización del Estado, preparado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), que se celebró en Chile, hizo una alusión a este problema y a la ineficiencia de las reformas adoptadas en educación. Mencionó que un país como el nuestro, a pesar de la capacidad de tener prácticamente un 100% de cobertura en el tema, no ha sido posible, "mostrar un equilibrio en la calidad de la Educación, para lo cual el Gobierno debe incluir en su política educacional la discriminación positiva, focalizando mayores recursos en los sectores más carenciados"[6].
A la base, esta afirmación es importante y posiblemente movilice a un numeroso grupo de personas dedicadas al servicio público, para conseguir esa encomendada “discriminación positiva”. Pero examinemos el contexto de esa tarea:
El documento conocido como “Informe Brunner” [7], fundador de la estrategia del Estado en materia de modernización del sistema educacional, apareció a mediados de los 90’ para inspirar el curso de las reformas que hoy se están implementando.
En esos días, Chile despertaba recién de la larga siesta social de la dictadura, y nadie en las clases más privilegiadas podían creer que sólo el 10% de los niños que se educaban en el sistema público, lograra un nivel de aprendizaje satisfactorio; tampoco estaba claro entonces que el costo promedio por alumnos en establecimientos de educación subvencionada, era menos de la mitad de lo estimado necesario para asegurar una educación básica de calidad aceptable y este costo era cinco veces inferior al costo promedio por alumno en los colegios particulares privados. Hoy, muchas de esas constancias persisten. Hay nueve veces más alumnos en las escuelas subvencionados que en las privadas. Sólo dos de cada diez niños de familias pobres asisten al jardín infantil y hay cerca de 4 mil escuelas rurales incompletas, es decir que ofrecen menos de los 8 grados del ciclo básico obligatorio[8].
Por otra parte, los resultados del Sistema de Medición de Calidad de la Enseñanza (SIMCE) no muestran conclusiones menos dramáticas; baste decir que a finales de los 90’, las escuelas privadas obtuvieron, en promedio, un 30% más puntaje que las públicas. El mismo dato en el año 2002, evidenció que se había ensanchado la brecha y la media de rendimiento superior era ahora de un 35%[9].
En este contexto, para contrarrestar la distribución regresiva de la oferta pública educativa, se hace evidente (hace ya muchos años) que un aumento de las USE (Unidad de Subvención Escolar) es esencial para empezar a hablar del tema. Sin embargo no ha sido sino hasta este año, en el contexto de la reunión internacional del CLAD, que el ejecutivo ha abierto la puerta a la posibilidad de incluir en su política educacional, una forma de “discriminación positiva”.
En el tema de la educación (recogido aquí como ejemplo) y en muchos otros, el plan de la modernización no ha avanzado cualitativamente como estaba previsto. Que no se me mal entienda; no se trata, en este eje, de probar que la modernización es un fracaso (nada más lejos de la realidad y la justicia que esa afirmación), pero si de asentar la evidencia de que es insuficiente y que el enorme énfasis que se ha puesto en las reformas administrativas y tecnológicas, quizá haya desviado la atención de otros factores tanto o más importantes para el verdadero desarrollo.

Entusiasmo Desmedido = Conclusión Apresurada

Es claro que, en el mundo de hoy, la acción administrativa de los Estados no es el único factor a tener en cuenta cuando se plantean las posibilidades del futuro; sobretodo en los temas relativos a la expansión de las oportunidades y a la persecución de la justicia y la equidad para los ciudadanos excluidos de los beneficios mínimos del sistema; a saber, más de la mitad de la población del mundo, por lo menos 213 millones personas en América Latina y unos 3 millones de ciudadanos chilenos[10].
Una vez más, en el entusiasmo desmedido por las expectativas de la modernidad (esta vez expresado en el plan de reformas) se ha llegado a creer que no importa qué camino se tome mientras se mantenga uno ocupado. Quizás hemos dejado pasar el agua bajo el puente, haciendo como que la extrema riqueza no tiene nada que ver con la extrema pobreza y hemos creído inocentemente que las “escandalosas desigualdades[11]” tienen posibilidades de ser revertidas a través de los honestos esfuerzos de lo que hoy por hoy queda del ajustado aparato del Estado.
En los últimos 15 años, la economía regional ha crecido a un global del 2,5%. El año pasado los patrimonios de las 26 personas más ricas de Latinoamérica se expandieron en casi un 22%[12]. Sólo esas 26 fortunas reúnen U$ 87.900 millones declarados, prácticamente todo lo que Chile produce en un año.
En suma, las posibilidades de los procesos de modernización de los Estados en América Latina, y en todo el mundo en vías de desarrollo, tienen fronteras claras y visibles. No es prudente pensar que serán capaces de hacerse cargo de los temas críticos del futuro. La incorporación de tecnologías y la eficiencia administrativa, sin duda mejorarán los procesos, pero la meta del desarrollo con equidad, de la verdadera participación con perspectiva democratizante, del protagonismo de las personas en la definición de sus propios destinos, de la justicia social y de la expansión de las libertades para desarrollar las humanas capacidades de cada uno, no llegará sin la comparecencia, voluntaria u obligada (por el poder de la soberanía que delega el pueblo en sus gobiernos) de todos los actores sociales, y muy especialmente de los que hoy son propietarios de los activos del mundo.
Las personas comunes y corrientes, ya sea como hombres o mujeres pertenecientes a la sociedad civil, o como ciudadanos o ciudadanas de la sociedad política, ejercen hoy funciones puramente pasivas. “El individuo es tan impotente ante el poder económico en la sociedad civil, como lo es el ciudadano para ejercer la cuota individual de la soberanía popular que teóricamente le cabe…”[13].
En este repetido axioma de la insatisfacción individual moderna, está quizás la clave de las reformas necesarias; unas que se inicien en la restauración de la justicia social y en una concepción ética del desarrollo, que partan de una idea clara y realista de la situación de los individuos; reformas que tengan en cuenta los contextos comunitarios y regionales, las diferencias internas, la historia de los pueblos y los conceptos propios de bienestar y progreso. En suma, una modernización que se construya como consecuencia del camino recorrido y no como carrera desbocada hacia el futuro.

Andrea Rodrígiez Chiffelle
ESODE XI UAH

Notas:
[a] “Principios Orientadores y Sentido del Proyecto” Documento Gobierno de Chile . Enero 2003. http://www.modernizacion.cl
[b CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) Últimos documentos: Consenso de Madrid, junio 2005; Declaración de Mexico, mayo 2005; Consenso de San José, julio 2004.. www.clad.org
[c] Alvin So. “Social Change and Development”. Newburry Park, California:Sage 1991. Citado en artículo de G.E. Reyes “Principales teorías sobre el desarrollo económico y social” en http://www.monografías.com/trabajos10
[d Institutos de Asuntos Públicos (INAP) de la Universidad de Chile. http://administraciónpublica.uchile.cl/insti_historia.html
[e] Grandes reformas de la modernización del Estado. Antecedentes. www.modernización.cl
[1] Sergio Alberto Cabrera y Juan Romeo Benzo, “La política de la modernización a través de la Internacionalización”. Artículo publicado en web de gestión estratégica: http://www.gestiopolis.com
[2] Ibid 1. pág 2.
[3] Bernardo Kliksberg. “Repensando el Estado par el Desarrollo Social”, San Pablo, Cortez, 1998. pág 37.
[4] CEPAL 2003
[5] Ibid 5
[6] Ricardo Lagos, CLAD oct 2005. Citado en http://www.modernizacion.cl/1350/article-88410.html
[7] “Los Desafíos de la Educación Chilena frente al siglo XXI”, Comité técnico nacional sobre la modernización de la Educación chilena, Gobierno de Chile. Santiago, 1994.
[8] Martín Hopenhayn, “El desafío educativo en busca de la equidad perdida”. División de Desarrollo Social, CEPAL. Publicado en http://www.reduc.cl/raes.nsf
[9] Jorge Pesce “, Publicaciones Instituto Libertad, abril 2003. http://www.sociedadcivil.cl
[10] Panorama Social en América Latina 2005, CEPAL.
[11] Declaración de la 89 Asamblea Plenaria de Obispos Chilenos, CECH, abril 2005.
[12] Lista de multimillonarios FORBES 2005.
[13] Fabio Comparato. Citado por Tarso Genro en “Ética y Desarrollo, la relación Marginada” B.Kliksberg (compilador) Editorial Ateneo y BID. Buenos Aires 2002.